이제 곧 국정감사가 시작된다. 국정감사는 매년 정기회(9월) 집회일 이전에 30일 이내의 기간을 정해 실시하는 것을 원칙으로 하고 있다. 그러나 국정감사에는 많은 문제가 있다. 본래 국정감사는 정부에 대한 감시와 견제를 위해 도입된 제도이다. 이러한 제도적 취지와는 사뭇 다른 형태로 운영되는 경우가 많기 때문이다. 광범위한 대상기관, 짧은 감사 기간, 너무 많은 자료나 중복자료의 요구, 무차별한 증인출석 요구, 의원들의 전문성 부족, 여야 정쟁의 장이 되어 버리는 것 등이 그 좋은 예이다.

지방에 대한 국정감사, 과연 바람직한가?

지방자치단체에 대한 국정감사는 위와 같은 국정감사의 일반적인 문제 외에도 추가적인 문제를 가지고 있다. 지방자치단체의 입장에서 보면 지방자치단체에 대한 감사는 국정감사 외에도 감사원 감사, 중앙부처에 의한 감사, 지방의회의 행정사무감사, 내부의 감사기관(감사위원회)에 의한 감사, 시민감사 등 수많은 감사가 있다. 과연 지방자치단체에 대한 국회의 국정감사가 타당한가 하는 문제를 제기할 수 있다. 지방에 대한 국정감사에 대하여 우리나라는 어떠한 제도를 가지고 있는가를 살펴보고, 그 바람직한 방향을 보충성의 원칙에 입각하여 모색해 보고자 한다.

현행 지방에 대한 국정감사제도

지방자치단체에 대한 국정감사에 관한 규정하는 근거 규정은 국정감사 및 조사에 관한 법률 제7조이다. 동법 제7조 제2호에서 '지방자치단체 중 특별시ㆍ광역시ㆍ도. 다만, 그 감사범위는 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업으로 한다'고 규정하고 있고, 제4호에서 '제1호 내지 제3호외의 지방행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ감사원법에 의한 감사원의 감사 대상 기관. 다만, 이 경우 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우에 한한다.' 고 규정하고 있다. 이 규정은 자치단체에 대한 감사의 대상과 범위를 정한 것이다.
감사의 대상은 지방자치단체 중 특별시ㆍ광역시ㆍ도이다. 기초자치단체와 세종특별자치시는 감사의 대상에서 원칙적으로 제외된다. 다만 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우에 한하여 그밖에 지방자치단체를 감사할 수 있다. 감사의 범위는 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업이다. 국가위임사무에는 단체위임사무와 기관위임사무가 있다. 이들 사무는 국정감사의 대상이다. 자치사무는 원칙적으로 감사의 대상에서 제외된다. 그러나 자치사무 중에서 국가가 예산을 지원하는 사업은 감사의 대상이 된다. 문제는 자치사무 중에서 상당 부분이 중앙정부의 보조금 등 국가가 예산을 지원하는 사업이라는 것이다. 그렇다면 자치사무의 상당 부분이 국정감사의 대상이 되게 된다. 그러나 지방자치법에서는 국정감사의 대상을 제한하는 규정이 있다. 즉 동법 제41조 제3항에서는 '지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 대하여 국회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시ㆍ도의회가 할 수 있다'고 규정하고 있다. 여기서 지방자치단체가 위임받아 처리하는 국가사무는 단체위임사무이고 지방자치단체의 장이 위임받아 처리하는 국가사무는 기관위임사무이다. 따라서 단체위임사무든 기관위임사무든 위임사무는 국정감사의 대상이 되나 자치사무는 그 대상에서 제외하고 있다. 그리고 위임사무라고 할지라도 직접 감사하기로 한 사무 이외의 위임사무는 국정감사를 실시하지 않고 시ㆍ도의회에서 할 수 있도록 하고 있다. 위와 같은 국정감사의 실시와 제한의 헌법적 근거는 헌법 제61조 제1항에서 국회는 국정을 감사할 수 있다는 규정에 두고 있으며, 또한 이와 동시에 우리나라 헌법 제8장에 '지방자치에서 지방자치의 정신을 천명하고 있는데 두고 있다. 최근 지방자치의 지도원리나 기본원리로서 보충성의 원칙을 강조하는 학설이 유력하게 대두되고 있다.

보충성의 원칙

보충성의 원칙이란 중층의 국가공동체 조직에서 하급단위에서 잘 처리할 수 있는 사무를 상급단위에서 처리해서는 안 된다는 원칙이다. 다시 말하면 지방자치단체에서 잘 처리할 수 있는 사무에 대해서는 국가가 개입해서는 안 되고, 지방자치단체가 감당하기 어려운 경우에만 국가가 보충적으로 개입하도록 한다는 원칙이다. 보충성의 원칙은 기초자치단체 우선의 원칙이나 현지성의 원칙과 유사해 보이나 기초자치단체의 권리를 일종의 기본권으로 인정한다는 점에서 강력한 내용을 포함하고 있다.
이러한 보충성의 원칙은 유럽 등에서 확산하고 있다. 1985년 유럽평의회(Council of Europe)의 유럽지방자치헌장에 반영되었고, 이후 프랑스, 독일, 영국을 비롯한 대부분의 회원국이 이 헌장에 서명하고 있다. 프랑스, 스페인 등은 이미 보충성의 원칙을 헌법과 지방자치 관련 기본법에 반영하고 있다.

지방에 대한 국정감사의 방향

여기서는 보충성의 원칙에 입각하여 지방에 대한 국정감사가 어떻게 되어야 하는가를 제도적 차원에서 생각해 보기로 한다. 보충성의 원칙은 추상적인 원칙이므로 이를 구체화 시키는데 있어서는 학자들 간에 서로 다른 견해를 가질 수 있다. 이러한 점을 염두에 두면서 몇 가지 제도적 대안들을 생각해 본다.
첫째, 지방에 대한 국정감사는 어쨌든 없애자는 주장이 있을 수 있다. 지방자치단체가 수행하는 사무는 보충성의 원칙에서 볼 때는 모두 자치사무라고 할 수 있다. 자치사무에 대한 책임은 지방자치단체에 귀속된다. 따라서 이러한 사무에 대한 감사는 지방 차원에서 이루어지는 것이 적절하다는 주장이다. 이에는 두 가지 방법이 있다. 그 하나는 국정감사 자체를 없애는 것이다. 우리나라 국회에서는 국정감사권과 동시에 국정조사권도 가지고 있다. 감사권과 조사권의 차이는 일반사항인가, 특정사항인가, 이다. 일반사항에 대해서는 감사권을, 특정사항에 대해서는 조사권을 발동할 수 있다. 그런데 감사의 비전문가인 국회의원이 방대한 조사기관과 대상을 짧은 기간 내에 수행할 수 있겠는가 하는 문제가 제기되고 있다. 이러한 이유로 감사권을 없애고 특정사무에 관한 조사권을 활성화해야 한다는 주장이다. 다른 하나는 국정조사권을 인정하면서도 보충성의 원칙에 입각하여 지방에 대한 감사권을 없애는 것이다. 국정감사 및 조사에 관한 법률에서 규정하는 감사대상에서 지방자치단체를 제외하면 된다.
둘째, 국가위임사무에만 국정감사를 인정하고 자치사무에 대한 국정감사를 인정하지 않는 것이다. 국정감사 및 조사에 관한 법률에서는 국가위임사무뿐만 아니라 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업에 대한 국정감사를 인정하고 있다. 자치사무에 대하여 예산을 지원하면 이도 또한 국정감사의 대상이 된다. 그러나 자치사무는 어디까지나 지방적인 관점에서 수행되는 사무이므로 재정지원 여부와 상관없이 국정감사의 대상이 되지 말아야 한다는 주장이다. 또한, 중복감사의 폐단을 줄인다는 차원에서도 이는 바람직하지 않다.
셋째, 지방자치단체나 그 장이 수행하는 국가사무에 대해서도 국회의 전면적인 국정감사는 바람직하지 않다. 국가사무에 대해서도 주민, 지방의회, 자체감사, 중앙부처 장관, 감사원 등의 감사에서 통제될 수 있으므로 국정감사는 이들 감사와 중복되지 아니하는 범위 내에서 합리적으로 행사되어야 한다.