1. 국회에 지방분권을 기대할 수 있는가

이 글을 쓰면서 나는 괜히 쓰는 글이라는 느낌을 가지면서 시작한다. 다시 제안해 보아도 실현가능성은 회의적이라서 그렇다. 필자는 지방자치를 다시 시작하기 전인 1980년대부터 지방자치를 가르치고 공부를 한 사람이다. 때문에 지방분권이 얼마나 어려운 일인지를 체험을 많이 한 사람에 속한다. 다음 표는 박근혜 정부의 지방분권 10대 핵심과제이다. 이외에도 일반과제 8개, 장기과제 2개다가 더 있다. 핵심과제는 그야말로 적어도 대통령 임기 내에 실시하겠다는 의지가 담은 과제를 말한다. 그러나 이 과제를 보면 매우 친근한 과제다. 이 과제들은 박근혜 정부뿐만 아니라 지방자치를 실시하는 그 때부터 시작된 과제이니 20년 이상 지났다. 그 많은 정부가 지나갔지만 아직도 하나도 해결하지 못하고 매 정부의 지방분권 의제 밥상에 단골로 올라오고 있다.

① 지방의회 활성화 및 책임성 제고
② 지방선거제도 개선
③ 지방자치단체 간 관할구역 경계조정 제도개선
④ 국가와 지방자치단체의 협력체제 정립
⑤ 특별지방행정기관 정비
⑥ 지방자치단체 평가제도 개선
⑦ 지방자치단체 간 행정협력체제 정립
⑧ 주민직접참여제도 강화
⑨ 지방자치단체 소규모 읍ㆍ면ㆍ동 통합
⑩ 시ㆍ군ㆍ구 통합 및 통합 지자체 특례 발굴

왜 이러한 현상이 20년 이상 이루어지고 있는가. 필자는 국회와 중앙부처 공무원이 이 책임에서 벗어날 수 없다고 생각한다. 이 중에서도 우리나라 권력에 관한 한 가장 힘 있는 국회가 지방분권에 갖고 있는 열의와 지원 부족이 지방분권의 진전을 막는 가장 큰 걸림돌이라는 비판에서 자유로울 수 없다. 멀리가지 않더라도 박근혜 정부에 일어난 일로도 이를 증명할 수 있다. 박근혜 대통령은 국회의 협력을 얻기 위하여 지방분권추진기구인 지방자치발전위원회의 위원장을 국회의원 경험뿐만 아니라 지방자치단체에서는 자치단체장으로, 중앙부처에서는 장관급 고위직을 오랫동안 역임한 분으로 임명하였다. 부위원장도 국회의원 2선과 지방행정에 대해서는 풍부한 경험과 지식을 가진 분을 임명하였다. 이 분들은 소위 대한민국에서 지방분권에 관한 한은 이 보다 더 화려한 경력과 능력을 갖춘 분이 없다고 할 정도 평가를 받았던 분들이었다. 국회는 이 분들의 노력과 정성에다 옛 동지의 정을 고려하여 국회 내에 "지방자치발전특별위원회" 설치였다. 위 특위가 출발할 때는 법률제출권까지 갖는 위원회를 만들 수 있다는 기대감을 가질 정도로 국회의원들은 협조적이었다. 그러나 시간이 흐를 수록 이 특위는 지방분권에 대한 관심은 한마디로 용두사미가 되었다. 활동시한을 두어서 밀어붙였지만 결국 한건도 해결하지 못하고 법정기간이 다 마치자 슬그머니 살아졌다. 필자는 현장에서 이러한 모습을 직접 지켜보면서 국회의원들이 지방분권을 지원해 줄 것이라는 기대는 고사하고 오히려 방해만 하지 말았으면 좋겠다는 생각까지 가졌다.

2. 그래도 믿을 것은 국회뿐이다

그러나 위의 국회에 대한 불만소리는 기대가 너무 크기 때문에 하는 이야기다. 국회 자체가 대통령의 권한을 견제하는 정치 분권에 의하여 설치된 기관이기에 그들이 분권에 대한 관심은 생태적으로 클 수밖에 없다. 뿐만 아니라 현재 국회는 대통령과 함께 우리나라 권력의 한축이 되어 그 어느 때보다 막강하다. 국회가 주도하지 않은 지방분권은 이제 불가능하다는 차원에서도 국회와 지방자치단체간의 협력관계가 절대 필요하다. 국회의원은 선거만 없으면 이 세상 최고의 직업이라고 자평한다. 선거가 그들에게는 유일한 갑이기 때문에 이번 총선에서 지방분권에 관한 한 국민과의 약속 장을 만들어야 한다. 시?도지사협의회가 주도가 되어 지방4단체가 국회의원 후보를 내는 정당과 "지방분권에 관한 국민과의 약속"을 채결하여 국민들에게 공개할 것을 제안한다. 이 공동선언문은 다음과 같은 내용이 반드시 포함되어야 할 것이다.

첫째, 지방분권에 대한 헌법 개정을 공동 선언하도록 하여야 한다.
주지하는 바와 같이 현재 대한민국헌법에는 총 130조 중 지방자치에 관한 조항은 제117조와 제118조 2개 조 뿐이다. 이 두 개의 조항은 지방자치구성과 사무범위에 대한 규정만 정하고 있다. 이들 조항에는 사무범위 규정을 법령의 범위 내에서라고 정하여 지방자치단체의 사무를 매우 협소하게 하여 오늘날 지방분권의 한계를 정하고 있는 가장 큰 벽이다. 지방분권 과정에서 결정적인 순간에 작용하고 있는 이 헌법조항들을 개정하지 않고서는 지금의 지방분권 정체는 연속될 수밖에 없다. 헌법 개정 시에는 지방분권에 대한 조항을 대폭 늘여서 지방자치단체의 구성에서부터 사무범위를 보충성의 원칙과 네거티브 시스템으로 운영할 수 있도록 하여야 할 것이다.

둘째, 지방분권특별위원회를 상설 특별위원회로 구성하도록 공동 선언하여야 한다.
국회는 정권마다 간간히 지방분권에 관한 특별위원회를 설치하여 왔다. 그러나 특별위원회는 형식적인 위원회라고 불러도 좋을 정도로 한 일이 없었다. 박근혜 정부에서도 지방자치발전위원회가 국회에 지방분권특별위원회를 설치하여 줄 것을 간청하여 설치했지만 회의 몇 번 하고 기간이 다 되었다고 하여 끝났다. 이제는 지방분권에 관한 한은 국회에서 논의가 더 이상 진전될 수가 없어 제19대에 제출된 지방분권에 관한 법안도 다른 법안과 함께 폐기 운명에 처 있다. 따라서 제20대 국회에서는 항시 지방분권에 대한 논의는 물론 법안제출권까지 할 수 있는 전용 위원회로 상설 지방분권특별위원회를 설치하도록 각 당과 공동선언해야 한다. 셋째, 일괄이양법을 제정할 것을 공동선언하여야 한다.

일본이 우리나라 보다 지방자치를 일찍 시작하였지만 한 때 지지부진하여 오히려 우리나라보다 뒤쳤다는 평가를 받았다. 그러나 이제는 우리가 또 다시 일본 지방자치가 왜 이렇게 활발하게 성장하였는지를 연구하고 있다. 답은 일본 국회가 지방분권에 관하여 "일괄이양법"을 제정하였기 때문이다. 지방자치사무를 확대하고 싶어도 그 과정이 너무나 복잡하다. 때문에 매 정부마다 설치하는 지방분권추진기구는 지방자치사무를 몇 개 이관할 것인가에 대한 회의를 하다 끝난다고 해도 과언이 아니다. 이관사무마다 연결된 사무와 법령이 설키고 엮여 있기 때문이다. 일본 국회는 이 복잡한 실타래를 일괄이양법로 한칼에 베어 버렸다. 여기에다가 지방자치단체의 자율성을 조였던 기관위임사무를 폐지하고 반드시 있어야만 할 국가사무는 법정수탁사무로 전환하여 지방의회가 관여할 수 있도록 하였다. 국회가 아니면 불가능한 일들이다. 우리나라 제20대 국회도 이 두 개의 법만은 반드시 통과해 주도록 공동선언해야 할 것이다.