지방분권정책의 공과와 재정집권 역주행

지난 24년 간 역대 정부는 지방분권정책을 주요 국정과제로 삼아 추진해왔다. 그 결과, 지방자치단체장 직선제가 도입되어 민주화에 기여했고, 제주특별자치제의 시행으로 제주도에 내생적 발전의 토대를 마련했다. 그러나 그 밖의 지방분권정책은 정체와 퇴행을 면치 못했다. 기관위임사무는 대폭 감소했지만, 국가사무와 지방사무의 비율은 여전히 8:2에 머물고 있고, 자치입법권은 법률이 아니라 법령의 범위 안에 묶여 있다. 주민투표와 주민소환 등 직접참정제도는 제도 불비로 시민통제 기제로서 제 기능을 다하지 못하고 있다. 지방자치단체의 기구와 인력에 관한 중앙정부의 승인권이 일부 폐지되었고 총액인건비제가 도입되었지만, 여전히 협소한 자치조직권한은 지방행정의 창의와 혁신을 가로막고 있다. 2014년 12월 국무회의는 지방자치발전의 이름으로 대도시의 구(군)자치제 폐지안을 의결했다. 더욱이 지방분권정책이 추진되는 동안 줄곧 재정집권화가 진행되었다.

2010년 이후 부가가치세 5%가 지방소비세로 신설됐고 2014년부터 세율이 11%로 인상됐지만, 국세 대 지방세의 비율은 여전히 8:2를 맴돌고 있다. 이런 상황에서 지방교육재정을 포함한 중앙정부와 지방자치단체의 세출비율은 대략 4:6에 달한다. 이는 지방세입의 절반가량이 중앙정부의 이전재원으로 충당되고 있음을 뜻한다. 더욱이 1991년 67.0%이던 평균 지방재정자립도가 2015년 45.1%로 무려 22%나 낮아졌다. 무엇보다 대선과 총선에서 공약된 사회복지비의 상당부분을 지방자치단체에 떠넘긴 결과다.

지방재정의 중앙재정 종속성은 중앙정부의 일방적 취득세 감면조치로 한 해 무려 2조5천억 원의 지방세수입이 감소한 데서 극적으로 드러난다. 조세법률주의는 역사적으로 "대표 없이 과세 없다"는 대의민주주의원리에 근거했다. 국회가 국민의 대표기관이라면, 지방의회는 주민의 대표기관이다. 따라서 헌법 제59조 '법률'의 범주에는 조례가 포함되어야 한다. 이런 견해는 아직 소수의견이지만, 명색이 지방세인 취득세 세율을 지방의 대표들과 상의하지 않고 일방적으로 결정해 강행 처리한 것은 어떤 명분으로도 정당화될 수 없다.

2007년 UN-HABITAT이 10년 간 전문가들의 토론과 회원국의 의견수렴을 거쳐 채택한 국제지방분권지침은 "지방자치단체 재원의 상당 부분은.....법률에 의해 다소 제한ㆍ조정될지라도 지방자치단체가 세율 또는 요율 결정권을 갖는 지방세ㆍ수수료ㆍ사용료에 의해 충당되어야 하며, 정부는 지방자치단체에 영향을 미치는 법률을 입안하고 개정할 때 반드시 지방자치단체와 그 협의체의 자문을 받아야 한다."고 규정한다.

스위스 번영의 열쇠: 재정연방주의

2014-2015년 세계경쟁력보고서(GCR)는 스위스를 국가경쟁력 1위 국가로 평가했다. 2015년 세계행복보고서(WHR)도 스위스를 2012-2014년 행복도 1위 국가로 꼽았다. 스위스는 인구 823만 명의 소국이지만 증권거래시가총액으로 세계11위이며, 1인당 보유주식은 13만 달러로 세계1위다. 은행대부금액으로는 세계3위, 해외직접투자액으로는 세계5위다. 스위스의 실업률은 4-5%를 넘지 않으며, 빈곤율은 주변 선진국의 3분의 1 내지 2분의 1에 불과하다. 전문가들은 스위스의 이런 번영의 비결이 재정연방주의와 긴밀히 연관되어 있음을 지적해왔다. 스위스 재정연방주의에서 코뮌은 캔톤 내에서 연방에 대해 캔톤이 누리는 막강한 자치권을 누린다. 캔톤과 코뮌의 주민은 주민총회 또는 주민투표를 통해 개인소득세, 법인소득세, 상속세 등 부유세를 비롯한 대다수 세금의 세목ㆍ세율ㆍ과표에 대한 결정권을 행사한다. 연방과 캔톤 및 코뮌의 세수 비율은 대략 3:4:3이다. 캔톤들 및 코뮌들 간 재정력 격차를 완화하려는 재정균형화 조치는 이들 간의 적정경쟁을 해치지 않는 범위 내에서 신중하게 이루어진다. 그 결과, 26개 캔톤정부의 평균재정자립도는 94%에 달하며, 2,324개 코뮌정부의 평균 재정자립도는 87%에 이른다.

재정분권개혁의 과제

중앙집권적 재정운영방식에 길들여진 우리가 스위스 재정연방주의에서 얻을 수 있는 교훈은 다음과 같다. 첫째, 지방정부 간 경쟁의 진작을 위해서는 정치적ㆍ행정적 자치권 강화와 함께 획기적 재정분권개혁이 필요하다. 지방정부의 상당한 세입 및 세출자치권은 정체 번영을 견인하는 조세 및 정책경쟁의 전제조건이기 때문이다.

둘째, 국세 대 지방세의 비율 6:4를 목표로 국세의 지방세 이양의 단계적 확충이 필요하다. 특히 개인소득세와 법인소득세를 중앙-지방의 공동세로 포함시킨 지방소득세의 규모를 크게 늘려 지방세입의 안정성과 신장성을 높이고, 의존재원의 비율을 줄여 지방의 재정자율성과 책임성을 강화해야 한다.

셋째, 지방정부 과세자치권을 대폭 강화해야 한다. 세목ㆍ세율ㆍ과표에 대한 실질적 과세자치권을 결여한 지방세는 '절름발이' 지방세다. 취득세 50% 감축과 같은 일방적 재정집권 폭거는 삼가야 한다. 유명무실한 지방세 탄력세율제도는 전면 개편되어야 한다.

넷째, 지방세의 세목과 세율 및 과세표준을 정하고 일정 금액 이상의 지방비가 소요되는 사업을 확정할 때 재정주민투표제를 활용할 필요가 있다. 이 경우 비현실적 조례규정으로 재정주민투표제를 무력화시킨 제주특별자치도 사례가 답습되지 못하도록 특별한 대책을 강구해야 한다.

다섯째, 국민통합을 도모하기 위해 구조적 불균형을 시정하면서 적정경쟁을 해치지 않는 재정균형화제도를 도입해야 한다. 모든 지방정부를 의존재원에 매달리게 만드는 기존 지방재정조정제도는 전면 개혁되어야 한다.

깨어 있는 시민정신으로 재정분권의 시대를 열자

중앙정부가 세금을 걷어 지방에 나누어주는 중앙집권적 재정운영방식에 길들여진 정치인들이 앞장서서 상기 재정분권개혁을 총선공약으로 제시할 것을 기대하기는 어려운 일이다. 지방자치 역사는 지방분권을 추동하는 원동력이 민권에 있음을 증언한다. 1991년 지방의회 복원과 1995년 민선 단체장 부활은 1970년대 이후 민주화운동과 1987년 6월 명예시민혁명의 과실이었다. 제2공화국 시절 광역단체장 직선제 확대도 1960년 4ㆍ19혁명이 없었다면 상상할 수 없는 일이다. 깨어 있는 시민정신은 권력을 시민의 곁으로 이동시키는 지방분권개혁의 원동력이다. 우리 모두 내년 총선에서 재정분권을 공약하는 후보와 정당을 지지하여 선진 통일한국의 헌정질서의 토대를 다지는 선거혁명을 이룩하자.